تحلیل موشکافانه حسن بهشتی پور از برجام، مکانیسم ماشه و فرانچسکو

به گزارش وبسایت اخبار جهان به نقل از خبرآنلاین، روزنامه اعتماد در مقاله‌ای به تحلیل حقوقی واژگان کلیدی به‌کاررفته در توافق هسته‌ای «برجام» پرداخته است.

برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) در سال ۲۰۱۵ میان ایران و گروه ۱+۵ با هدف رفع تحریم‌های هسته‌ای و پایان دادن به امنیتی‌سازی این پرونده شکل گرفت. در متن این توافق برای بیان چگونگی رفع تحریم‌ها از چهار واژه کلیدی «Suspend»، «Waiver»، «Lift» و «Terminate» استفاده شده است. این کلمات از نظر حقوقی تفاوت‌های اساسی دارند و درک نادرست آن‌ها می‌تواند بر نحوه ارزیابی تعهدات طرفین تأثیر بگذارد.

بررسی دقیق متن رسمی برجام نشان می‌دهد که این چهار واژه نقش تعیین‌کننده‌ای در مشخص کردن حدود تعهدات و ضمانت‌های اجرایی دارند. از نظر ماهوی، تنها واژه «Terminate» به معنای لغو قطعی و غیرقابل بازگشت است، درحالی‌که «Suspend» و «Waivers» ابزارهایی موقت و بازگشت‌پذیر محسوب می‌شوند. واژه «Lift» نیز به دلیل معنای دوگانه در نظام‌های حقوقی آمریکا و اروپا، به منبع اصلی اختلافات سیاسی و حقوقی تبدیل شد. این موضوع در فضای سیاسی ایران نیز بحث‌برانگیز شد و برخی معتقد بودند تیم مذاکره‌کننده دقت کافی در انتخاب این واژگان نداشته یا حتی متن برجام را نخوانده است. از این رو، بررسی مستند و حقوقی متن رسمی برجام برای روشن شدن بار حقوقی هر واژه ضروری است.

این تحلیل بر پایه متن رسمی انگلیسی برجام (PDF) و قطعنامه ۲۲۳۱ انجام شده است. با استفاده از جست‌وجوی واژگانی از طریق هوش مصنوعی («ChatGPT»)، تمام موارد کاربرد چهار واژه «Suspend»، «Waivers»، «Lift» و «Terminate» و مشتقات آن‌ها استخراج و محل دقیق استفاده از آن‌ها ثبت شده تا مبنای تحلیل حقوقی قرار گیرد.

۱. واژه Suspend (تعلیق)

این واژه که ۴ بار در متن به کار رفته، به معنای تعلیق موقت یک تصمیم یا مقررات بدون لغو کامل آن است. کاربرد این واژه در برجام تنها به پیوست پنجم («Annex V») و تعهدات اتحادیه اروپا محدود می‌شود و ارتباطی با تعهدات آمریکا ندارد. موارد استفاده از آن به شرح زیر است:
«16.1 Terminate the provisions of Council Regulation (EU) No 267/2012 and suspend the corresponding provisions of Council Decision 2010/413/CFSP… » (ص. ۱۵۵)
«16.3 … Suspend the provisions of Council Decision 2010/413/CFSP… » (ص. ۱۵۵)
«20.1 Terminate the provisions of Council Regulation (EU) No 267/2012 and suspend the corresponding provisions of Council Decision 2010/413/CFSP… » (ص. ۱۵۵)
«20.4 Terminate all provisions in Council Decision 2010/413/CFSP suspended on Implementation Day. » (ص. ۱۵۵)

این واژه نشان‌دهنده بازگشت‌پذیر بودن تصمیمات اتحادیه اروپاست و به معنای لغو قطعی نیست. طرف اروپایی در این بخش‌ها اجرای برخی تصمیمات شورای اروپا را تعلیق می‌کند، زیرا لغو کامل آن‌ها نیازمند تصویب در پارلمان‌های ملی کشورهای عضو بود. در مقابل، تحریم‌هایی که توسط کمیسیون اروپا وضع شده بود و لغو آن‌ها به تصویب پارلمان‌های ملی نیاز نداشت، به‌طور کامل لغو («Terminate») شده‌اند.

ماجرای فرانچسکو استینا
فرانچسکو استینا، یک دیپلمات ایتالیایی و رئیس کارگروه برجام در سرویس اقدام خارجی اروپا بود که نقش فنی و هماهنگ‌کننده از سوی اتحادیه اروپا را بر عهده داشت. محمدجواد ظریف در مرداد ۱۴۰۴ در توضیح چرایی انکار وجود کلمه «Suspend» در مجلس، گفت: «روز آخر مذاکرات برجام به سفارش شخصی به‌ نام فرانچسکو که کارمند مالی اتحادیه اروپا بود، تغییراتی در ضمیمه برجام اعمال شد ولی فرصت نکردند به من بگویند! … در سه، چهار جا این کلمه تعلیق به پیشنهاد کارشناس مالی اتحادیه اروپا به یک همکار خوب من [بعیدی‌نژاد] گفته بود و ایشان هم اجتهاد کرده بود و گفته بود اشکال ندارد، نه به من خبر داده بود و نه به آقای دکتر عراقچی و آقای دکتر روانچی.»

حمید بعیدی‌نژاد نیز در این باره گفته است: «فرانچسکو نماینده ویژه اتحادیه اروپا در بحث تحریم‌ها بود… پیشنهاد داد که واژه suspend در پانویسی از ضمایم برجام درج شود… خیلی به کلمه استفاده ‌شده توجه نکردم و به ظریف هم اطلاع ندادم؛ اشتباه از طرف ما بود.» (هرچند این واژه چهار بار در متن پیوست پنجم و نه در پاورقی آمده است).

این واژه ارتباطی با تحریم‌های آمریکا یا «مکانیزم ماشه» ندارد، اما منتقدان برجام از این موضوع جزئی برای تعمیم آن به کل توافق و زیر سؤال بردن تیم مذاکره‌کننده استفاده کردند. در واقع، «Suspend» برای تصمیمات شورای اتحادیه اروپا به کار رفت که لغو کامل آن‌ها مستلزم تصویب پارلمان‌های ملی بود و به نظر می‌رسد تیم مذاکره‌کننده با پذیرش محدود آن، یک محدودیت حقوقی طرف اروپایی را در نظر گرفته است.

۲. واژه Lift (رفع)

این واژه به معنای رفع یا لغو تحریم‌هاست، اما تفسیر آن در نظام‌های حقوقی مختلف متفاوت است. «Lift» و مشتقات آن ۳۰ بار در برجام استفاده شده است. در حقوق اتحادیه اروپا اغلب به معنای لغو کامل است، اما در حقوق آمریکا می‌تواند به معنای تعلیق مشروط نیز به کار رود. نمونه‌های کاربرد آن:
«comprehensive lifting of all UN Security Council sanctions » (ص. ۲)
«will lift them in accordance with Annex V » (ص. ۱۴)
«sanctions … will be lifted in accordance with Annex V » (ص. ۵۶)
«Group on Implementation of Sanctions Lifting » (ص. ۱۵۲)
«measures to be lifted under this JCPOA » (ص. ۱۵۴)

دوگانگی معنایی این واژه و اظهارات وندی شرمن، معاون وقت وزیر خارجه آمریکا، منشأ اختلافاتی در ایران شد. تیم ایرانی بر اساس عرف زبان انگلیسی برداشت لغو کامل از این واژه داشت، اما طرف آمریکایی آن را به معنای تعلیق تفسیر کرد.

ادعای وندی شرمن درباره واژه Lift
وندی شرمن در کتاب خاطرات خود با عنوان «Not for the Faint of Heart» توضیح داده است: «ما هفته‌ها در مورد کلمه Lift مذاکره کردیم. ایرانی‌ها می‌خواستند تحریم‌ها لغو شوند. ما توضیح دادیم که رئیس‌جمهور می‌تواند تحریم‌ها را به حالت تعلیق درآورد، اما نمی‌تواند تحریم‌های تصویب‌ شده توسط کنگره را لغو کند. ما از Lift به معنای تعلیق استفاده کردیم. برای ایرانی‌ها، Lift به معنای خاتمه دادن بود.»

این ادعا مستمسکی برای مخالفان برجام شد تا تیم مذاکره‌کننده را به عدم تسلط بر زبان انگلیسی متهم کنند. اما این ادعای شرمن از نظر حقوقی دقیق نیست. در حقوق آمریکا، میان تحریم‌های قانونی کنگره و تحریم‌های ناشی از اختیارات اجرایی رئیس‌جمهور تفاوت وجود دارد. رئیس‌جمهور می‌تواند تحریم‌های مبتنی بر فرمان اجرایی را لغو («Lift») کند. برای مثال، در ۷ اکتبر ۲۰۱۶، باراک اوباما با صدور فرمان اجرایی، تحریم‌های مربوط به برمه را «effectively lifted» (عملاً لغو) کرد.

شرمن این تمایز حقوقی را نادیده گرفته است. در همین زمینه، ظریف می‌گوید: «نکته مهم اینکه آمریکا و اروپا در متون خودشان از عنوان Sanctions relief استفاده می‌کنند که صرفاً به معنی کاهش است و هیچ‌گاه از کلمه Lift استفاده نمی‌کنند. اما وقتی به ما متنی می‌دادند مجبور می‌شدند sanctions lifting را بپذیرند. لذا اگر ادعای خانم شرمن درست بود و ما گول خوردیم چرا از این کلمه در متون خودشان استفاده نکردند؟»
در نهایت، تیم مذاکره‌کننده ایرانی با آگاهی از محدودیت اختیارات رئیس‌جمهور آمریکا برای لغو مصوبات کنگره، پذیرفت که از واژه «Lift» به جای «Terminate» استفاده شود.

۳. واژه Waiver (چشم‌پوشی یا معافیت موقت)

این واژه به معنای چشم‌پوشی موقت از اجرای قانونی توسط مقام اجرایی (در اینجا، رئیس‌جمهور آمریکا) است و تنها یک بار در پیوست پنجم (بند ۱۱) به کار رفته است:
«The United States, acting pursuant to Presidential authorities, will issue waivers, to take effect upon Implementation Day… »
«ایالات متحده، طبق اختیارات ریاست‌جمهوری، معافیت‌هایی را صادر خواهد کرد که از روز اجرا، لازم‌الاجرا می‌شوند…»

این واژه به نظام حقوقی آمریکا اشاره دارد که در آن رئیس‌جمهور نمی‌تواند قوانین تحریمی مصوب کنگره را برای همیشه لغو کند و تنها می‌تواند به‌طور موقت اجرای آن‌ها را متوقف سازد. به همین دلیل، پایبندی آمریکا به برجام در بخش تحریم‌های کنگره، مشروط و بازگشت‌پذیر بود و نیازمند تمدیدهای ۱۲۰ روزه بود. مذاکره‌کنندگان ایرانی می‌دانستند که رئیس‌جمهور بعدی آمریکا ممکن است این معافیت‌ها را تمدید نکند، اما راهکار جایگزینی برای لغو کامل تحریم‌های کنگره وجود نداشت.

۴. واژه Terminate (خاتمه قطعی)

این واژه قوی‌ترین عبارت حقوقی برای لغو قطعی و غیرقابل بازگشت است. «Terminate» و مشتقات آن مجموعاً ۲۴ بار در برجام و قطعنامه ۲۲۳۱ به کار رفته‌اند. کاربرد آن هم در مورد قطعنامه‌های شورای امنیت، هم مقررات اتحادیه اروپا و هم برخی دستورات اجرایی آمریکا بوده است. نمونه‌ها:
«…will terminate all provisions of previous UNSC resolutions » (ص. ۱۱)
«Terminate Executive Orders 13574, 13590, 13622 » (ص. ۱۴)
«commit to terminate all provisions of Council Regulation » (ص. ۵۱)
«Terminate all remaining provisions of Council Regulation » (ص. ۱۵۹)

این واژه برای موارد زیر به کار رفته است:
۱. قطعنامه‌های شورای امنیت: برای خاتمه قطعی تمام قطعنامه‌های قبلی علیه ایران استفاده شده است.
۲. مصوبات اتحادیه اروپا: به لغو قطعی تحریم‌های اقتصادی و مالی اتحادیه اروپا علیه ایران اشاره دارد.
۳. ایالات متحده: این واژه نشان می‌دهد بخشی از تحریم‌های آمریکا که مبتنی بر فرمان اجرایی رئیس‌جمهور بوده، باید به‌طور قطعی لغو («terminate») شوند. اما در مورد تحریم‌های کنگره، تنها از عبارت «درخواست اقدام قانونی برای خاتمه دادن» (seek legislative action …to terminate) استفاده شده که نشان‌دهنده محدودیت اختیارات دولت آمریکا بود.

نتیجه‌گیری
بررسی چهار واژه کلیدی در متن برجام نشان می‌دهد که اختلافات تفسیری، ناشی از بی‌توجهی تیم مذاکره‌کننده ایرانی نبوده، بلکه ریشه در تفاوت‌های ساختاری نظام‌های حقوقی آمریکا و اتحادیه اروپا و سوءاستفاده‌های طرف آمریکایی داشته است. درحالی‌که «Terminate» بیانگر لغو قطعی است، واژگان «Suspend» و «Waiver» ماهیتی موقت دارند و برای تحریم‌هایی به کار رفته‌اند که لغو آن‌ها خارج از اختیار کامل قوه مجریه طرف مقابل بوده است.

نقدهای داخلی که تیم مذاکره‌کننده را به بی‌دقتی متهم می‌کردند، بیش از آنکه ریشه حقوقی داشته باشند، محصول رقابت‌های سیاسی داخلی بودند. تیم مذاکره‌کننده با محدودیت‌های واقعی طرف مقابل روبه‌رو بود و ناچار به پذیرش سازوکاری شد که در آن برخی تعهدات، موقت و بازگشت‌پذیر باقی می‌ماند. ارزیابی منصفانه نشان می‌دهد که متن برجام در چارچوب توان و اختیارات طرف‌ها تنظیم شده و راهبرد درست، تأکید بر بدعهدی طرف مقابل است، نه زیر سؤال بردن اعتبار تیم مذاکره‌کننده.

پانویس‌ها:
1- این کتاب در ایران تحت عنوان «بدون هراس» ترجمه محمد جمشیدی و حافظ رستمی در انتشارات سروش در سال ۱۳۹۸ منتشر شد، اما متاسفانه در چندین جا مترجمان عباراتی را در ترجمه کتاب آورده‌اند که ترجمه دقیق نیست و همین عبارات توسط منتقدان برای اینکه اثبات کنند مذاکره‌کنندگان در مذاکرات تسلط کافی به زبان و حقوق بین‌الملل نداشتند، استفاده شده است. در صورتی که منتقدان کافی بود به متن اصلی مراجعه کنند و می‌دیدند بیان «شرمن» آنچه است که در اینجا نقل‌قول شد.
2- Sherman, Wendy R. Not for the Faint of Heart: Lessons in Courage, Power, and Persistence. PublicAffairs, 2018, pp. 178–179.
3- وب‌سایت کاخ سفید دوران اوباما
https: //obamawhitehouse.archives.gov/blog/2016/09/15/president-obama-and-daw-aung-san-suu-kyi-celebrate-burmese-progress
4- وب‌سایت Just Security
https: //www.justsecurity.org/103743/lifting-russia-sanctions

منبع: خبرآنلاین